论公共信用信息的地方规则

　　——以上海、杭州、武汉三个城市的管理办法为样本

　　摘　要：地方政府公共信用信息管理办法为制定国家层面的公共信用信息管理规范提供了地方经验与重要参考。通过比较上海、杭州、武汉三个城市的公共信用信息管理办法，明确了公共信用信息的定义。准确把握公共信用信息的归集、使用与共享，不断总结公共信用信息管理经验，对于完善我国社会信用体系、提高全社会诚信水平、促进社会主义市场经济持续发展具有重要意义。

　　2014年6月27日，中华人民共和国国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（以下简称《纲要》），要求“建立健全信用法律法规和标准体系，完善信用法律法规体系，推进信用立法工作，使信用信息征集、查询、应用、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等有法可依”。

　　这是在全面深化改革的背景下，国务院对加强社会信用体系建设作出的重大部署，也是对各地不断加快公共信用信息立法步伐的政策指引。然而，目前我国尚未颁布一部国家层面的公共信用信息管理规范，各地管理公共信用信息的规范性文件呈现多层次、零散化的特征。

　　究竟何谓公共信用信息，如何以立法方式规范公共信用信息管理，有必要从地方规则的比较说起。

　　作者以2015年《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》（以下简称《上海办法》）、2016年《杭州市公共信用信息管理办法》（以下简称《杭州办法》）、2016年《武汉市公共信用信息管理办法》（以下简称《武汉办法》）为样本进行比较研究。

　　之所以这样做，主要基于以下三个方面的原因：

　　第一，从时间上看，三个城市的管理办法均颁布于2015年至2016年，时间间隔短，可参考性强。

　　第二，从地域上看，三个城市分别具有沿海城市与内地城市、东部地区与中部地区立法规范的不同特征，有利于实现区域间优势互补。

　　第三，从立法权限上看，三个城市中除上海市是直辖市外，另外两个都是省人民政府所在地的市，是《中华人民共和国立法法》中指的较大的市，这三个城市都享有地方立法权。

　　此外，杭州市和武汉市都是全国创建社会信用体系建设示范城市，它们都走在社会信用体系建设的前列。

　　互联网与大数据给经济和社会带来巨大变化，重新审视公共信用信息的定义，探索公共信用信息归集的要求，明确公共信用信息使用和开放的边界等，这些都是当前困扰地方管理公共信用信息的焦点问题。因此，目前应当分析公共信用信息的地方规则，以便为在国家层面规范公共信用信息管理提供充足的智识资源。

　　一、公共信用信息的定义

　　从文本比较上看，《上海办法》《杭州办法》以及《武汉办法》对公共信用信息下的定义，既有相同之处，也存在着差异。相同之处是三个文本均认为，公共信用信息是行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、组织所产生或获取的数据和资料。不同之处是存在以下两个方面的差异：

　　第一，公共信用信息提供主体是否包含司法机关。

　　《上海办法》明确将司法机关作为公共信用信息的提供主体，并以列举的方式明确了“刑事判决信息，涉及财产纠纷的民商事生效判决信息，不执行生效判决的信息”是公共信用信息。

　　《武汉办法》表述得较为模糊，其第3条第2款要求司法机关在履职过程中获取的数据和资料，无论是失信信息抑或是其他信息均以参照方式管理，但是在文本中也明确了“生效刑事判决信息、涉及财产纠纷的民商事生效法律文书信息、不执行生效法律文书的信息，但依法不得公开的信息除外”是公共信用信息。

　　《杭州办法》则搁置这一问题，其第39条规定人民法院、人民检察院在行使司法职权中产生和掌握的信息主体的失信信息的归集和管理，由人民法院、人民检察院与市发展和改革委员会具体协商确定。但是又在《杭州市公共信用信息分类等级管理目录（2016年版）》（以下简称《杭州目录》）中明确了杭州市中级人民法院执行案件被执行人（涉案单位或个人）未履行生效裁判的失信信息，杭州市人民检察院办理的国家工作人员的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪档案信息是公共信用信息，其范围小于《上海办法》和《武汉办法》的规定。

　　由此可见，上面三种办法在司法机关能否作为公共信用信息的提供主体上是存在分歧的。

　　目前，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（2017年修订版）列明了失信被执行人名单。显然，失信被执行人的信息与一般人的信用信息是截然不同的；前者是经过裁决且被定性的信用信息，侧重应然性；后者是失信行为的记录信息，侧重实然性。

　　对司法机关获取的公共信用信息区别对待并以司法解释为准，有助于促进司法公正，彰显司法权威。根据特别法优于一般法的原则，在地方政府规章中排除司法机关作为公共信用信息的提供主体是可行的。

　　第二，授权范围与权限有多大，如何确定公共企事业单位、组织的范围。

　　《上海办法》第35条规定公共企事业单位是指提供水、电、燃气、交通、医疗等与人民群众利益相关的社会公共服务的企业或者事业单位。

　　《杭州办法》和《武汉办法》对此语焉不详。如何确定公共企事业单位、组织的范围，只能结合三个城市的具体实践而定。

　　从实践上看，《上海市公共信用信息目录（2016年）》收录了11个中央在沪单位、两个人民团体、10个公用事业单位、13个社会组织，《杭州市公共信用信息分类等级管理目录（2015年）》收录了9个公用事业单位，《武汉市信用信息目录（2015年）》（以下简称《武汉目录》）收录了11个公用事业单位和组织。

　　值得一提的是，除了法律法规授权外，《杭州办法》还规定规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织所获得的数据和资料也是公共信用信息，其授权范围比《上海办法》《武汉办法》更广，立规权限更大。

　　从规范依据上看，地方性法规定义的公共信用信息不能与上位法冲突。其上位法是中华人民共和国国务院颁布的《征信业管理条例》和《中华人民共和国政府信息公开条例》。尽管这两部行政法规中均未出现“公共信用信息”这一表述，但对法规的解释有利于归纳出公共信用信息的共同属性，从而框定公共信用信息的含义。

　　《征信业管理条例》是对征信业的管理规范，其第2条第4款规定：“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定，为履行职责进行的企业和个人信息的采集、整理、保存、加工和公布，不适用本条例。”不适用该条例的信息显然不属于征信业的管理范围。中国人民银行早前建立的金融信用信息基础数据库是目前我国征信业的主要运行范围，因此，该条例排除适用的信息有别于中国人民银行的金融信用信息。公共信用信息具有较强的公信力，以国家政府部门为保证，真实性有根可循，归集和管理以国家为保障，需要另行规范，国家强制力是公共信用信息的本质特征。

　　此外，《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了应当公开的三种政府信息，第2条规定的“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，第36条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”，第37条规定的“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定”。

　　根据体系解释和文义解释可知，应当公开的政府信息包含下列要素：

　　在内容上，直接关乎人民群众的切身利益；在主体上，具备履行公共事务职责要素的公权力机关，譬如行政机关、政府部门、法律法规授权的公共企事业单位和组织。是否具备公权力属性是判断是否为公共信用信息的标准，这就排除了平等主体之间的契约等私权关系。简言之，被《征信业管理条例》排除在外，在产生或获取信息的过程中具有公权力属性且有别于金融信用信息的数据和资料是公共信用信息。

　　需要注意的是，虽然金融机构也具有一定的公共服务属性，但无论是三个城市的管理办法还是三个城市的公共信用信息目录，均未将金融机构纳入其中。所以，国家与地方各部门建立的公共信用信息数据库与中国人民银行建立的金融信用信息基础数据库显然不同。

　　二、公共信用信息的归集

　　（一）分类归集内容比较

　　三个城市的管理办法都规定公共信用信息实行目录管理，由市公共信用信息主管部门会同信息提供主体每年度编制并公布。公共信用信息的开放等级也在目录中予以明确。

　　杭州市将公共信用信息分为社会公开类（A类）信息、授权查询类（B类）信息以及部门共享类（C类）信息三类。

　　上海市根据信息的公开属性，将公共信用信息分为公开信息和授权查询的非公开信息两类，并依据不同主体又进一步将这两类信息细化为行政机关登记类信息、资质类信息、监管类信息、司法机关判决类信息、执行类信息、公用事业单位履约类信息，人民团体和其他组织管理类、公益类信息。

　　武汉市将公共信用信息分为法律规定的公开信息与经授权查询的非公开信息两类，在《武汉目录》中还区分了一般信息、失信信息以及荣誉信息。

　　从三个城市的公共信用信息目录中可以看出，自然人的隐私权保护严于法人及其他组织的权利保护，自然人的不良信息绝大多数都被列为授权查询。公共信用信息的分级管理折射出三个城市对个人隐私权保护的程度，对信息分级分类越细，权益保护程度就越高。

　　（二）对信息提供主体的要求

　　归集信息是否一项强制性义务。

　　《杭州办法》和《上海办法》均明确了公共信用信息的提供主体应当履行提供信息的义务，拒不履行或履行不当的公共信用信息提供主体应当承担相应的行政责任。强制性义务保障了公共信用信息获取的国家公信力，确保了信息来源的真实性与可靠性，确保了信源基础的牢固性。

　　《武汉办法》对此未作强制性规定。《武汉市公共信用信息归集工作方案》强调公共信用信息的提供主体（以下简称“信源单位”）在各区级政府范围内，对公共信用信息归集的作用和管理、归集信用信息遵循“谁产生、谁提供、谁负责”的原则。

　　这种非强制性归集信息的要求，在一定程度上道明了武汉市公共信用信息服务平台不如上海市信用中心与杭州市信用中心权限多的原因。武汉市侧重于市区级政府的作用，市公共信用信息服务平台仅是一个提供服务、归集信息、实现共享的传输纽带与载体。囿于非强制性规定，武汉市的各区政府各自为政，层层归集，归集效率低于上海市和杭州市。这在一定程度上也反映了我国中部内陆地区公共信用信息的归集、整合资源的效率和简政放权的程度不如我国东部沿海地区。

　　（三）禁止归集事项比较

　　自然人在社会上的相对弱势地位决定了个人公共信用信息的归集、提供和使用始终有一个不可逾越的禁区。信源单位必须在合法合理允许的范围内，归集、提供和使用个人信用信息，确保个人信用信息不被泄露，防止侵犯个人隐私权现象的产生。

　　三个城市的管理办法对自然人公共信用信息的禁止归集事项规定是不同的。三个城市的管理办法虽然对禁止归集事项都包括“禁止归集自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律法规禁止采集的其他信息”，但有所不同的是，《杭州办法》增加了“未经自然人书面同意，不得采集其收入、存款、有价证券、商业保险、不动产等信息”的规定。该规定并非空穴来风，而是原封不动地保留了《征信业管理条例》中第14条第2款的规定，而上海市和武汉市对此只字未提。

　　这是否意味着上海市和武汉市对个人隐私权保护的漠视？

　　实际上，个人隐私权保护并非全然规定在《上海办法》中。《上海市个人信用征信管理试行办法》（2004年版）第8条第2款规定：“前款第（三）项规定应当保密的信息中，涉及储蓄存款、纳税数额等与个人资产有关的内容，被征信人自愿提供的，征信机构可以采集。”该规范也仅限于与个人资产有关的内容，这种笼统的表述方式比《杭州办法》的列举方式更加模糊。

　　武汉市出台的相关规范对个人隐私权保护也未作出明确规定。尽管《湖北省个人信用信息采集与应用管理办法（试行）》第6条第7款规定“涉及储蓄存款、有价证券、纳税数额、缴纳社会保险数额等与个人资产有关的内容，在个人自愿提供或公开的情况下除外”，但这部地方政府规章现已失效。截至目前，《武汉办法》对公共信用信息的个人隐私权保护显得略微单薄一些，《杭州办法》对自然人隐私权保护的力度可见一斑。

　　三、公共信用信息的使用与共享

　　（一）公共信用信息的使用

　　三个城市的管理办法对信息披露或信息应用的问题表述不一致。《武汉办法》采用“信息披露”，《上海办法》采用“信息查询和信息应用”，《杭州办法》采用“公共信用信息的应用”，三种办法均涉及“披露”“应用”“开放”等语词，其表述不一致使指向的意思有所差异。

　　“公开”与“开放”侧重于对信用信息的获取途径，“披露”与“应用”不仅不限于信息的获取途径，而且还包括如何使用、查询、共享等。“披露”与“应用”的范围比“公开”的范围更广，“开放”与“披露”这两个概念有细微差别。上述概念之间存在交叉关系，因此不能对此作僵化理解，更不能将彼此割裂开来。

　　在信息的应用问题上，《上海办法》把信息查询、信息应用分为两章内容，并区分了政府查询和社会查询，又以列举的方式明确政府查询的具体程序，要求行政机关在履职过程中应当主动查询，将查询义务上升为强制性规定，这恰恰是杭州市和武汉市没有的。

　　《杭州办法》与《武汉办法》更多的是将公共信用信息纳入“信息应用或披露”的范畴，将政府内部应用信息作为行政机关或信源单位履职时的参考依据，这与《上海办法》的强制性查询义务截然不同。可见，上海市作为社会信用体系建设最早的城市，其前瞻性与首创性毋庸置疑。

　　在使用公共信用信息时，富有争议的另一个问题是哪些信息可以对社会公开。《上海办法》和《武汉办法》均规定，公开信息是信息提供主体或信源单位已经依法通过政务网站、政府公报、新闻发布会、互联网以及报刊、广播、电视等方式发布的以及法律、法规和规章规定应当主动公开的其他信息。依据法律、法规和规章规定应当主动公开的其他信息以外的公共信用信息，都属于非公开信息。

　　《杭州办法》没有如此规定，只规定了公共信用信息的开放等级由市公共信用信息主管部门会同信息提供主体在公共信用信息目录中予以明确。相比之下，杭州市公共信用信息主管部门的自由裁量权更大。

　　实际上，上海市和武汉市的规定与《征信业管理条例》的规定紧密衔接。国务院发布的《征信业管理条例》第15条规定：“信息提供者向征信机构提供个人不良信息，应当事先告知信息主体本人。但是，依照法律、行政法规规定公开的不良信息除外。”从隐私权保护的角度看，如果向第三人提供涉及自然人的不良信息，那么需要获得自然人的授权，或者获得法律法规的授权。这种立法立规的初衷与国务院发布的《征信业管理条例》是一致的。《上海办法》和《武汉办法》对公开信息的规定相对合理一些。

　　（二）公共信用信息的共享

　　《上海办法》和《杭州办法》鲜有对信息共享的回应，唯有《武汉办法》强调公共信用信息的共享问题。

　　《上海办法》全文中只出现1次“共享”，只是框架性地规定了数据平台与信用中心的对接，而对公共信用信息的共享语焉不详。《杭州办法》全文中出现4次“共享”，重申信息共享这一立法目的的重要性，探索共享服务，却没有制定具体的规范。

　　《武汉办法》全文中出现10次“共享”，其中5次规定在“信息披露”一章中，认为信息共享是信息披露的一种方式，最终要实现跨区域、跨部门、跨系统信息共享的立法目标，并对信息共享实行严格的申请核准制。

　　从三个城市的管理办法看，要实现信息共享的立法目标，还有一段漫长的路要走。

　　信息归集不仅包括信息提供，还包括信息对接等问题。《武汉办法》要求各市区信源单位将公共信用信息汇集到“云端武汉”，之后，“云端武汉”再将该信息实时推送至武汉市信用信息公共服务平台，两个平台直接对接，实现信息发布。《上海办法》要求信息提供单位与上海市信用平台直接对接。《杭州办法》要求各市区已有的本地平台或数据库与杭州市信用平台直接对接。武汉市是将两个平台实时对接，上海市和杭州市则是一步到位的对接。可以看出，上海市和杭州市的信息归集与获取更加高效。

　　信息归集与获取是否高效，直接关系到市场经济的有效运行。信用是市场经济有效运行的必备条件，建立真实的信息共享和信用体系，能够降低信息的不对称性，在一定程度上可以避免市场失灵现象的产生。

　　（三）异议机制与信用修复

　　信用中心或平台是三个城市处理异议的部门，异议机制是保障权益的基础。

　　上海市和武汉市的异议处理大体上保持一致。异议申请人均可向信用中心或平台提出异议，由信用中心或平台负责纠错和信息比对。在信息比对过程中，若发现信息确有不一致的，由信用中心或平台予以更正；若比对一致，信用中心或平台将异议转退给原信息提供单位，由原信息提供单位负责核查。在信息异议期间，将对异议信息作异议标注处理。

　　《杭州办法》赋予异议申请人两次异议机会，对首次异议结果处理不服的，可以申请第二次异议。在首次异议期间，由信用中心做“异议正在处理”的标注；在第二次异议期间，由信用中心做“申请人存疑”标注，并且赋予异议申请人撤销上述标注的权利。

　　诚如前述，《杭州办法》对异议申请人给予更多的保护，不仅体现在二次异议机制上，还体现在《杭州办法》规定利害关系人可以申请行政复议或提起行政诉讼上。以地方政府规章明确了公共信用信息的归集、应用及相关管理活动属于可复议、可诉讼的具体行政行为，这种多元化救济途径更好地保障了信息主体的权益。

　　如果说异议机制是对失信行为的事后弥补，那么信用修复就是对信用的事中重构与重新认可。《杭州办法》首创了公共信用信息修复机制，这项机制是信用联合惩戒机制不可或缺的重要环节和必要补充。公共信用修复是在行政管理和公共服务领域，信用主体针对已被认定的失信行为，按照有关部门制定的规则、制度和流程，采取承诺、改正、补偿等措施，维护和改善自身信用状况的过程。《杭州办法》的信用信息修复是对公共信用修复的狭义解释，即在失信信息公开和查询的有效期限内，通过纠正、减轻、消除不良行为后果，达到申请信用修复的目的。这种修复机制是一种让失信者改过自新、改善信用的弥补方式。

　　杭州市作为公共信用信息修复机制的首创者，在2015年就联合南京、宁波、无锡等城市展开对信用修复的概念及流程进行详尽研究，具有一定的理论与实践基础。

　　尽管《上海办法》和《武汉办法》对这项信用修复机制只字未提，但这并不代表两个城市在这方面毫无作为。

　　信用修复所保护的权益不仅不局限于失信者，而且也针对那些已经走在或即将走上失信危险边缘的潜在失信者。《上海办法》给那些即将陷入失信境地的失信者以某种前置环节，为失信者留有改正错误的机会。譬如《上海办法》第13条第4款规定，拖欠水、电、燃气等公用事业费，经催告后超过6个月仍未缴纳的信息不直接视为失信信息，而列入其他信息。这意味着欠款欠费并不直接等同于失信，而是设有6个月的催告前置环节，留足缓冲时间也是一种试图恢复信用的有效手段。

　　《武汉办法》规定“建立跨地区的信用体系建设合作机制，对诚信典型和严重失信主体，实施跨地区联合激励和惩戒”，其信用的改正与纠错方式初见端倪。“要建立信用纠错修复、自新修复、主动修复的机制… …在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可以不再列入联合惩戒的对象”。这样做，更有利于营造“守信者路路畅通、失信者寸步难行”的社会氛围。

　　四、结语

　　人无信不立，国无信则衰。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。

　　当社会信用体系建设不再是一种流于形式的口号，当公共信用信息建设走下圣坛，不再披着神秘的面纱，当“信用入户”“信用评分”家喻户晓、如影随形时，有多少守信者正享受着良好信用记录所带来的恩泽与优惠，借车、租房、免押金，边“剁”边“花呗”。

　　作为开展征信试点最早的上海，其代表性毋庸置疑；依托迅猛发达的电子商务，杭州规范频频首创；重视各级政府联动作用，武汉规则独树一帜。各地公共信用信息立法的步伐不断加快，制定的规则日趋完善。

　　然而，规范公共信用信息管理没有统一的标准，定义混乱模糊，不同部门的信息归集与公开程度不一，制定公共信用信息目录的随意性较大，仍是目前存在的突出问题。三个城市的管理办法在框架上作了基础性规定，其有益探索和可资借鉴的经验，为全国层面的公共信用信息的立法提供了有益的参考。

　　第一，明确具有公共事务职能的信息提供主体，细化公共信用信息的分类标准；

　　第二，拓宽多样化公共信用信息的归集渠道，在编制公共信用信息目录时扩大征求意见的范围；

　　第三，寻求多元化公共信用信息的救 济途径，充分保护信息主体的隐私权；

　　第四，探索中国人民银行数据库与各部门信用数据库的对接与共享，最大限度地发挥各地“一网两库一平台一系统”的作用；

　　第五，协同共筑信用修复联动机制，提升政府公共信用信息管理水平，早日实现国家层面公共信用信息的规范建构。